刘桓，国务院参事，教授，中央财经大学原税务学院副院长，中国经济社会理事会理事，北京市政协常委，北京市政协经济委员会副主任，北京市政协财政民主监督组组长。

　　特殊税制为海南经济起飞插上翅膀

　　——专访国务院参事、中央财经大学财政税务学院教授刘桓

　　近日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》)，引起社会各界广泛关注。在《总体方案》海南自贸港的政策制度体系中，特殊的税收制度被赋予了重要地位，其中涉及的“零关税”“低税率”等政策开放力度空前。这些税收制度安排将如何推动海南自贸港加速发展?又将带来哪些挑战和考验?记者为此专访了国务院参事、中央财经大学财政税务学院教授刘桓。

　　记者：《总体方案》提出“逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度”，其中哪些税收优惠政策安排是具有突破性的?

　　刘桓：应该说，《总体方案》赋予了海南迄今为止我国内地最优惠的税收政策。一直以来，我国财税改革步子迈得不是很大，因为财税涉及国计民生的方方面面，每一次改革都很慎重。而此次，海南享受到的税收优惠政策是空前的，超过了经济特区、自贸区等，主要体现在三个方面：

　　一是零关税。零关税，并不是海南独享的优惠政策，但过去，零关税在我国内地适用范围仅限于保税区、保税仓库等特殊区域，享受国外货物入区保税、国内货物入区退税等政策;上海外高桥、深圳宝安等保税区也在做保税加工，原料可以免关税进口加工，再复运出境。而海南自贸港是全岛零关税，将对海南经济发展起到非常大的推动作用。二是个人所得税。《总体方案》对符合条件的个人给予目前为止中国内地最优惠的税收方案——最高税率15%。这个减免力度是非常大的，比此前我们预想的还要优惠，要知道，目前，我国个人所得税征收税率最高为45%。三是企业所得税。对负面清单行业除外的企业减按15%征收企业所得税，这也是具有突破性的。企业所得税是我国税收的主体税种，按照国家机构改革大的方向来看，是要逐渐降低流转税、提高企业所得税的比重。实际上，从2008年开始，国内大部分税种改革都迈出了实质性步伐，比如增值税、营业税、消费税、个人所得税等，但企业所得税改革进展较慢。除某些高新技术企业、小微企业，我国大部分企业仍按25%征收所得税，这一税率在国际上属中等偏高水平。因此，海南自贸港的这项优惠政策非常令人瞩目。

　　以上三部分的税收优惠政策安排，从全球来看也是领先的，构成了税收政策支持海南发展的“三大支柱”。

　　近年来洋浦港的港口货物吞吐量连连攀升

　　记者：具体到全岛零关税政策，它将直接带动哪些行业的发展?省长沈晓明在6月8日举行的新闻发布会上特别强调，洋浦保税港区等特殊区域将率先实行原产地规则。实行原产地规则意味着什么?

　　刘桓：全岛零关税对海南自贸港发展的推动作用将直接表现在两个方面。一方面，对于岛内用于生产自用或者是开展“两头在外”模式的出口加工所消耗的原辅料，实施“零关税”正面清单管理。这意味着进口原辅料进入岛内加工、装配后再出口是没有关税成本的，这是建立自贸港的一个最基本条件。另一方面，进口原辅料进入岛内加工、装配后再销往内地市场，这个关税是否也要免征，这时候，另一条政策——原产地规则就是相当重要的了。

　　原产地规则是对吸引高端制造业到海南落户、扩大生产规模最实质性的利好。因为根据原产地规则，企业生产用的原材料当中有进口物件的，如果能够在特殊区域里增值超过30%，生产出来的产品进入中国内地市场就不需要再交关税。而高端制造业很多进口原材料关税很重，那么计入成本后价格就会很高;今后，如果这些企业能够在海南生产，不仅会大大节约成本，还将对海南周边乃至全国产生辐射作用。

　　客观地看，不发展低端制造业对海南以往的经济发展起到了一定的限制作用，毕竟实业才是经济的根基。近些年，我国在科技领先方面已经具备了优势，如果能够让一些低污染、绿色环保、高科技含量的制造业流入海南，那么配套相关制造业也会得到发展，这将大大推动海南经济起飞。实际上，生态环保、生物医药、清洁能源汽车、智能网联汽车、海洋工程装备、电子信息等高端制造业也是海南自贸港不可或缺的产业。国内外经济发展的经验也证明，创意、创业和专利生产最好就地生产加工，就地消化。当然，目前这些政策的后续作用还没有发挥出来，我们可以拭目以待。

　　税务工作人员指导纳税人进行网上操作

　　记者：从个人所得税看，《总体方案》给出了一些细则，比如“对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征”“对一个纳税年度内在海南自由贸易港累计居住满183天的个人，其取得来源于海南自由贸易港范围内的综合所得和经营所得，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税”等。这些政策是出于什么考量?

　　刘桓：首先涉及对居民纳税人概念的理解。借鉴国际惯例，我国明确了居民个人和非居民个人的概念，一个纳税年度内在华居住一半以上时间才视为居民纳税人，即满183天。这个183天规则目前被各国广泛接受，用以协调国家间跨国受雇所得的征税权划分问题。海南自贸港要吸引的人才包括从境内、境外来此工作创业的人才，无论境内还是境外人员都存在这个183天的问题，《总体方案》比照国际规则加以明确。

　　其次最高15%的税率非常具有国际竞争力。如果一个地区的个人所得税低，那对于高收入人群的吸引力是显而易见的。我们可以比较一下，目前，中国台湾、日本、韩国等个人所得税最高40%，美国37.2%，中国香港、新加坡等15%，当然，还有不少国家个人所得税最高超过45%。个人所得税是我国主要税种之一，在受到新冠肺炎疫情影响的当下，全国统一实施降低个税最高税率是不现实的，而率先在海南自贸港对符合条件的人群实施不高于15%的个税，是我们比照国际先进经验所作的一次大跨步改革，这也说明了我国税收政策灵活程度在不断提高。

　　《总体方案》给予海南在降低高端人才税收成本方面的优惠政策和世界一流自贸港不相上下，加之中国经济良好的发展势头，可以预见，海南将成为吸引高端人才的洼地，这对于提振海南经济乃至中国经济都将产生很好的效果。当然，需要注意防范的是，有的人是真正在海南工作，创造财富、贡献智慧;有的人却会借政策机会“跑来跑去”，享受政策。怎样真正实现既吸引人才，又能堵住税收漏洞，还需要进一步详细规划。

　　海口综合保税区内的一家跨境电商体验店里，来自世界各地的商品琳琅满目

　　记者：《总体方案》提出，对岛内居民消费的进境商品，实行正面清单管理，允许岛内免税购买。这是全国其他保税区、综保区都未曾有过的政策，也引发了岛内外大量人士的关注。对于这一安排您是怎样理解的?未来，内地居民可以来海南大量“带货”吗?

　　刘桓：放眼世界，凡是自贸港，都是人流物流往来密集的地方。而人员大量流动就会产生一个问题，即高净值人群比重会增加，继而带动当地物价。所以一个地方经济发展，人们最直观的感受就是楼高了，人多了，物价上涨了。所以，假如没有其他的政策支撑，随着自贸港建设加快，海南物价也很可能上涨。但把进口商品的关税降下来，那就会有很多进口替代品来平衡岛内的市场供应。比如肉、蛋、奶、水果、蔬菜、日用品等，如果能够加入正面清单，那就会在推进自贸港建设的过程中，保障岛内居民生活水平有所提升。我认为，这条政策的主旨就在于此。

　　至于很多人会来“带货”甚至“抢货”，那是必然会产生的副产品。事实上，海南很早之前就已经有了离岛免税政策，但我们经过调研后认为，海南的免税店还没有实现真正“免税”，准确说应当仍是“低税”，但这足以让海南成为购物天堂。遗憾的是，多年以来，我们的免税品种还不够多，免税市场还不够活跃。相信随着《总体方案》的出台，海南离岛免税会进一步释放能量。从总体情况来看，我国每年出国旅游超1亿人次，人均境外消费超1000美元，当然，今年受到疫情影响，数据低了很多。如果能够把其中一部分购买力留在海南，同步地丰富海南的市场供应，那么对海南、对全国的消费拉动作用将非常明显。当然，还有一个问题是，海南能否承受国内购买力的集中。当前，要把市场办好，真正实现国内购和国外购差不多的价格、服务水平，这是需要海南大练内功的。

　　2月16日，来自卡塔尔的430辆平行进口汽车驶下货轮，这批平行进口汽车将集中在海口综合保税区存放、销售。

　　记者：《总体方案》提出，按照海南自由贸易港建设的不同阶段，分步骤实施零关税、低税率、简税制的安排，最终形成具有国际竞争力的税收制度。如何理解“分步骤实施”?如何防范海南成为“避税天堂”?

　　刘桓：以进口汽车为例，很多人都非常关心海南进口汽车能否免税。《总体方案》里提到，对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，实行“零关税”正面清单管理。海南要不要放开进口汽车市场?假如完全放开，必然会对内地市场和汽车制造企业形成冲击;但如果不放开，就会让外界质疑海南自贸港的开放程度。所以，要有步骤地放开。我认为，第一步，是放开营运用车，在降低营运成本的同时表现海南自贸港开放的决心和诚意;第二步，是逐步放开居民用车，这又要分几个步骤，比如应优先放开绿色、新能源的进口汽车等。汽车产业事关国计民生、经济命脉，世界上任何一个国家在放开进口汽车市场上都非常慎重，这涉及更大的产业政策，如果暂时没有很好的解决方案，宁可把放开的步子走得慢一些。

　　再说简税制。税收制度简化，不光是海南一个省的问题。我国现行的税种共17个种，其中一些税种要取消是比较困难的，比如土地使用税、耕地占用税等关系到土地政策，牵一发而动全身。所以税收制度简化的目标是很明确的，但我认为，过渡时期会比较长。另外，还要注意，简税制，不只是税收制度本身，税收征管过程也需要进一步改革。尽管近些年我们通过“放管服”改革，纳税人办税手续比过去方便许多，但对比国际先进地区，计算过程、步骤仍比较繁杂。比如企业所得税，国外通行的是自行申报、事后抽查，我国仍是税务部门按照自己的流程审查。因此，国外在税政管理方面的经验值得借鉴。简税制，是为了为自贸港的企业减负，但到底怎么“简”，税务部门还要跟进。

　　至于“钻空子”、偷漏税等行为，不可能完全避免。《总体方案》赋予海南的特殊税制安排直接目的就是两个，一是鼓励企业生产研发，二是切实保证居民生活水平。我认为，只要大的政策落实后，对海南、对全国经济发展总体有利，那就实现了初衷。在这个过程中，一定会出现漏洞，我们发现了就要及时去堵。比如，对在海南享受个税优惠的高端人才，其是否带来专利，是否有足够的投资或经营管理水平，是否给企业带来财富，这些要甄别。再如，按照高端人才引进的人员，如果几年之内没有创造出应有的财富，就应解聘，税收管理也要作出相应改变，这个衔接要沟通好。应尽可能地利用先进技术，云计算、个人信息网络等，切切实实使得政策享受对象和他作出的贡献相一致。总之，在任何国家，偷漏税情况都不可避免，偷漏税行为和税务机关、全民监控之间是互相博弈的，要在动态中不断推进强法治。

　　顾客在海南三亚海棠湾免税店内游览、购物

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