海南自由贸易港立法的总体构想

　　2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》重磅推出，其中对于“法治制度”明确提出，建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系，营造国际一流的自由贸易港法治环境。党的十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”不仅是改革法治化的重要标志，而且为我国自由贸易港改革发展明确了基本的前提与路径。

　　海南自贸港立法的法理基础

　　根据习总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件以及《海南自由贸易港建设总体方案》的统一部署，中央对海南自贸港建设赋予了若干重大改革任务，其中大多数重大改革任务涉及现行法律法规的调整。有学者公开表态，“没有公开、透明，与国际接轨的法律制度，无法保障自贸试验港顺利运行;没有健全的‘法制’，自贸港内‘法治’将难以实现。”习总书记在中央依法治国委员会第二次会议上明确指出：“改革开放越深入越要强调法治，法治是最好的营商环境”。

　　2019年3月15日，“启动海南自由贸易港立法调研起草工作”相关内容写入全国人大常委会工作报告，并获得大会表决批准。2020年4月26日，全国人大常委会审议通过了关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定;5月25日，全国人民代表大会常务委员会工作报告提出，制定海南自由贸易港法;6月1日，中央印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，对海南自由贸易港立法提出了明确要求，标志着海南自贸港立法进程进一步加快……2020年是海南自贸港建设的开局之年，法治能为全面深化改革营造良好的营商环境和市场环境，能为自贸港的建设提供规范和制度保障。在建设中国特色自贸港的过程中，应当注重法治，必须坚持法治创新与立法引导。海南自贸港立法具有高度政策性的特质，海南自贸港建设具有的“整体推进、路径明晰、全岛建设、特区优势”等特点，这就需要实现法律与政策的有效衔接，真正落实“重大改革于法有据”。

　　海南自贸港立法与营商环境建设

　　良好的营商环境建设是海南建设自贸港的重要抓手，也是建设自贸港的必要条件。而法治化、国际化、便利化是优化营商环境的关键因素。近年来，海南在优化营商环境上取得了不少成绩，但也存在一些问题，比如投资和贸易便利化水平有待进一步提升，监管执法存在“一刀切”现象，多元主体的诚信体系尚未建立等，这些问题的解决，需要不断夯实法治建设。因此，建立国际一流的营商环境，立法是其核心要义。

　　海南自贸港立法首先需要妥善安排好中央与地方立法权限。为推动中国特色自贸港在建设现代化经济体系、实现高水平对外开放、服务国家重大战略、加强社会治理、打造一流生态环境、完善人才发展制度等方面进行探索。

　　其次，海南自贸港立法的总则中应该设计原则性条款。即海南自贸港着力优化港区内的营商环境，遵循市场化、法治化、国际化的原则统筹推进，坚持各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，按照规则公开透明、监管公平公正、服务便利高效、依法保护各类市场主体合法权益的要求，对标国际一流水平，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，为各类市场主体在海南自贸港投资兴业创造良好发展环境。在投资自由、贸易自由、跨境资金流动自由、人员流动自由、交通运输自由、数据交流快捷等核心制度构建中均要体现和保障一流营商环境。通过海南自贸港立法，形成海南自贸港一流营商环境建设的顶层设计。

　　同时，为对接国务院发布的《优化营商环境条例》，全面落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，建议制定《海南自由贸易港优化营商环境条例》，推动政府职能深刻转变，加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，更大激发市场活力和社会创造力。该条例要对标国际前沿标准，吸纳国际先进经验，结合海南自贸港的实际制订出切实可行的优化营商环境的举措;该条例要立足海南自贸港建设的实际，围绕“一带一路”建设，围绕“三区一中心”建设，围绕与大湾区协同发展，关注旅游、现代服务业和高新技术产业发展，整体推进海南自贸港优化营商环境工作;该条例应坚持问题导向，坚持改革创新，对于优化营商环境的举措要做到有针对性和强操作性。

　　推进海南自贸港一流营商环境的构建，还需要完善相关法律规则与制度。笔者建议要从源头上把制度法律化，包括但不限于以下几个方面：第一，制定《海南自由贸易港征信管理条例》，为营商环境的优化提供信用保障;第二，制定和优化《海南自由贸易港放宽市场准入特别清单》和《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，做到应开尽开，应放尽放，为各类主体公平竞争提供前提和保障;第三，构建完善的异议申诉制度。市场主体能够对认为影响公平竞争的具体行政行为进行异议申诉。制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定进行公平竞争审查。

　　海南自贸港立法指导思想与基本原则

　　党的十八届四中全会确立了全面依法治国战略，习总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议强调，改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。法治能为全面深化改革营造良好的营商环境和市场环境，能为自贸港的建设提供规范指引和制度保障。在海南自贸港建设过程中，必须高度重视法治，必须坚持法治创新与立法引导。

　　中央12号文件指出，“本意见提出的各项改革政策措施，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施。”因此，在海南自贸港建设过程中，应紧紧围绕习总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件和《海南自由贸易港建设总体方案》的要求，结合海南具体情况和实际需要，通过制定海南自贸港法进行整体安排，实现海南自贸港顶层设计的法治化，为其健康发展提供稳定的预期。制度创新是海南自贸港建设最重要的抓手，制度创新应当遵循《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，达成三个主要的制度设计效果：一是要坚决破除各方面体制机制的弊端;二是让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流;三是让发展成果更多更公平地惠及全体人民。这是我们在研究自贸港立法过程中应遵循的指导思想。

　　关于立法的基本原则，主要有四个方面：一是必须坚持党的领导，确保全面深化改革开放的正确领导。二是推动全面开放。坚持开放为先，施行更积极主动的开放战略，加快建立开放型经济新体制，推动形成全面开放的新格局。三是要突出海南特色。海南以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，更要加强通过人的全面发展，充分激发发展的活力和创造力，打造更高层次、更高水平的开放型经济。另外，海南的发展应是城乡一体的发展，是陆海统筹的发展，是生态环境保护和经济统筹协调的发展。四是一定要借鉴已有的成功经验，这其中包括改革开放40多年积累的经验、海南建省办经济特区30多年的经验，还有国内外自贸区(港)的先进成果。

　　海南自贸港立法的重点

　　海南自贸港之所以有很强的吸引力，不仅在于提供多少优惠政策，更在于它具有包括完善法律体系在内的良好投资环境。在相对完备、有效的法治保障之下，才能确保政策体系的真正落实。因此，就海南探索建设自贸港而言，立法和体制两大领域是接轨国际自由港惯例的突破点。

　　制定海南自贸港法。法治是推进实施自贸港政策创新的有效路径和防范港内市场风险发生的主要手段，只有通过完善的法律制度才能确保各项政策创新的执行与落实，才能实现对各类市场风险的有效管控。应当借鉴国际经验，通过法治创新贯彻实施“重大改革于法有据”“依法治港”理念，加强海南自贸港法治保障建设，致力于构建与未来自贸港建设发展需求相适应的法治保障体系。制定海南自贸港法，以法律形式明确自贸港各项制度安排，为自贸港建设提供原则性、基础性的法治保障。

　　充分利用特区立法权与地方立法权。充分利用特区立法权和地方立法权，健全海南建设自贸港的法律规范体系，根据《立法法》和全国人大的相关决议，海南立法体制由特区立法、地方立法和民族立法三个部分组成，因而海南省享有的立法权包括了特区立法权、地方立法权和民族立法权。由于民族立法权的行使主体和行使范围与内容的限定性，因而在海南自贸港建设中的立法只能体现为特区立法和地方立法。海南应充分利用特区立法权与地方立法权制定商事注销条例、破产条例、公平竞争条例、征收征用条例。

　　建立与国际贸易规则体系相适应的多元化商事纠纷解决机制。中央12号文件与《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，支持海南建立国际经济贸易仲裁机构和国际争端调解机构等多元纠纷解决机构。海南目前正在打造新时代中国更加开放、更有活力、更为国际化的经济特区，而构建法治化、国际化、便利化商事纠纷解决机制是海南成为中国全面深化改革开放试验区不可或缺的一环。而在自贸港建设过程中，吸引内外资企业进驻的一大前提就是必须构建与国际贸易规则体系相适应的多元化商事纠纷解决机制。多元化的商事纠纷解决机制主要包括国际商事仲裁、临时仲裁、ADR等几种方式，基于海南自贸港所具有的境内关外、“一线放开，二线管住”的特点，其必然呈现比自贸区更高的自由与开放水准，因此，对于发生于港区内的纠纷，应当提供更多、更为灵活的解决路径，给予当事人充分的选择自由。下一步，海南应当完善国际商事纠纷案件集中审判机制，提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式。

　　自贸港的核心是对标国际最高标准，营造法治化、国际化、便利化的营商环境，海南需要在投资自由、贸易自由、事中事后监管、金融开放创新等领域先行先试，这都需要我们实现制度创新、体制机制创新。总体而言，海南自贸港立法需要聚焦市场主体自由与活力激发、市场公平竞争、财产保护、政府服务创新、风险防控体系等领域。

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